《自然資源價(jià)格評估通則》解讀
趙松
中國國土勘測規(guī)劃院地價(jià)所所長 中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副秘書長兼技術(shù)審裁委員會(huì)副主任
完善自然資源評價(jià)評估技術(shù)體系，顯化自然資源資產(chǎn)質(zhì)量與價(jià)值，是建立自然資源有償使用制度的基礎(chǔ)工作，也是深入貫徹落實(shí)黨中央精神的具體舉措，更是自然資源部履行自然資源保護(hù)和合理開發(fā)利用、開展自然資源資產(chǎn)核算和負(fù)債表編制等職能的重要支撐。為滿足新形勢下自然資源價(jià)格評估管理工作需要，本輪機(jī)構(gòu)改革以來，部自然資源開發(fā)利用司持續(xù)推進(jìn)該領(lǐng)域的理論方法研究與試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)工作，與中國土地估價(jià)師與登記代理人協(xié)會(huì)等單位共同組織專家編制了《自然資源分等定級通則》《自然資源價(jià)格評估通則》（以下簡稱“兩通則”）。近期，兩通則已通過審批，作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，并將于2021年6月起實(shí)施。在此針對《自然資源價(jià)格評估通則》（以下簡稱“估價(jià)通則”）的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)解讀。
一、估價(jià)通則的基本定位
估價(jià)通則是首部針對包括土地、礦產(chǎn)、海域海島等各類自然資源的價(jià)格評估進(jìn)行整體性規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中，已具備了土地、礦產(chǎn)、海域等部分自然資源門類的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而在不同自然資源領(lǐng)域中，既有評估實(shí)踐工作的廣度和深度存在較大差異，故做為通用型標(biāo)準(zhǔn)，本次標(biāo)準(zhǔn)編制工作在堅(jiān)持科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)用性、統(tǒng)一性等基本原則的基礎(chǔ)上，注重體現(xiàn)了兼包并容、繼承與引領(lǐng)并進(jìn)的基本定位。
兼包并容：充分尊重現(xiàn)行各類自然資源價(jià)格評估的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則等技術(shù)文件，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上對各類自然資源價(jià)格評估技術(shù)進(jìn)行梳理辨析、歸納融合后，以詳略結(jié)合的文字規(guī)范表述，以確?，F(xiàn)有價(jià)格評估專業(yè)活動(dòng)與管理機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。
繼承與引領(lǐng)并進(jìn)：在繼承已有成熟技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，對于缺少針對性、適用性的評估技術(shù)規(guī)范，或現(xiàn)行規(guī)范不能滿足新時(shí)期自然資源資產(chǎn)管理需求的方面，通過明確核心理念、定位、技術(shù)思路與關(guān)鍵指標(biāo)等進(jìn)行基礎(chǔ)性規(guī)定，為今后適時(shí)研制技術(shù)細(xì)則奠定基礎(chǔ)。
同時(shí)，對于尚處于探索、試點(diǎn)階段，或上位管理政策正處于重大改革研究期的內(nèi)容，本次規(guī)程編制中進(jìn)行了靈活處理，以保證在鼓勵(lì)探索的同時(shí)，不予可預(yù)期的改革方向相突出。例如，關(guān)于自然資源生態(tài)價(jià)值評估，通則中僅規(guī)定了原理性方法和公式，以便于銜接各類資源生態(tài)服務(wù)功能評價(jià)評估的差異性，為進(jìn)一步深化研究預(yù)留充分空間。
通則的出臺填補(bǔ)了本領(lǐng)域的空白，其生效實(shí)施將為即將全面開展的全國自然資源價(jià)格評估及與政府公示價(jià)格體系建設(shè)提供技術(shù)保障，有助于實(shí)現(xiàn)自然資源評估工作的科學(xué)化、規(guī)范化，進(jìn)而有效支撐自然資源科學(xué)保護(hù)與合理開發(fā)利用。
二、估價(jià)通則的技術(shù)要點(diǎn)解讀
基于上述基本定位，結(jié)合現(xiàn)行價(jià)格評估專項(xiàng)技術(shù)在各類自然資源領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r，充分考慮指導(dǎo)實(shí)踐工作的應(yīng)用需求，估價(jià)通則的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“重統(tǒng)籌融合，補(bǔ)遺漏缺失”的整體性理念。
（一）估價(jià)通則的主要內(nèi)容
按照評估工作的核心技術(shù)內(nèi)容與各類評估實(shí)踐中的具體操作環(huán)節(jié)，估價(jià)通則中涉及的主要內(nèi)容包括：范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、基本技術(shù)原則、主要技術(shù)路徑、價(jià)格內(nèi)涵的界定、價(jià)格影響因素、各類自然資源價(jià)格的基本評估方法與應(yīng)用要點(diǎn)、自然資源保護(hù)涉及的價(jià)格評估、政府公示價(jià)格評估，以及基本執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則等十一章及三個(gè)分別針對部分類型自然資源評估方法的規(guī)范性附錄。
1.范圍。本部分明確了涉及的內(nèi)容及適用范圍，按照廣大應(yīng)用方需求，清晰界定了通則與各類自然資源評估領(lǐng)域現(xiàn)有技術(shù)文件的關(guān)系與應(yīng)用規(guī)則，即“凡本文件未列明事項(xiàng)，在各自然資源門類現(xiàn)行規(guī)范性文件中有所規(guī)定的，從其規(guī)定”。
2.規(guī)范性引用文件。本部分列示了通則中直接引用的各類自然資源價(jià)格評估相關(guān)技術(shù)文件，共計(jì)四部國家標(biāo)準(zhǔn)、七部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)準(zhǔn)則、文件規(guī)范等。
3.術(shù)語和定義。本部分明確了16個(gè)術(shù)語和定義，其中包括自然資源、自然資源價(jià)格、自然資源價(jià)格評估、政府公示價(jià)格等自然資源評估領(lǐng)域的6個(gè)通用性術(shù)語，據(jù)此明確本領(lǐng)域的基本定位；同時(shí)收入了做為評估對象，在全篇中高頻使用的建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地、礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源、濕地、海域和無居民海島等10個(gè)具體資源（或權(quán)利）的定義，文字表述與《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南》及相關(guān)法律規(guī)定相銜接。
4.基本技術(shù)原則。技術(shù)原則是價(jià)格評估的技術(shù)路徑和方法運(yùn)用中需要遵循的基本原理和規(guī)律。本部分明確了在各類自然資源評估中具有高度共識的六項(xiàng)技術(shù)原則，即替代原則、合理有效利用原則、預(yù)期收益原則、供需原則、貢獻(xiàn)原則、變動(dòng)原則等，其中“合理有效原則”是對“最高最佳原則”的優(yōu)化表述，旨在體現(xiàn)評估中對直接經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)利用的整體考量，彰顯生態(tài)文明理念。
此外，增加了主要適用于生態(tài)價(jià)值評估的“主導(dǎo)價(jià)值原則”，有助于在生態(tài)價(jià)值評估中突出重點(diǎn)、增強(qiáng)共識。
5.主要技術(shù)路徑。以基本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和技術(shù)原則為基礎(chǔ)，對各類自然資源評估中常用的具體方法進(jìn)行梳理、歸類后，以通用性、規(guī)范性的語言表述為五條主要技術(shù)路徑，即交易實(shí)例比較修正路徑、預(yù)期收益貼現(xiàn)還原路徑、整體價(jià)值剝離顯化路徑、重置成本模擬分析路徑、價(jià)格或費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)修正調(diào)整路徑；同時(shí)枚舉了各條技術(shù)路徑下所包括的技術(shù)方法，與后續(xù)章節(jié)內(nèi)容相呼應(yīng)。
6.價(jià)格內(nèi)涵的界定。本章突出了價(jià)格內(nèi)涵界定環(huán)節(jié)在評估中的基礎(chǔ)性、重要性地位，明確了一般規(guī)定和構(gòu)成價(jià)格內(nèi)涵的基本要素；分別對不同門類自然資源評估中，如何從市場特征、權(quán)利類型、權(quán)利年期、開發(fā)利用條件、時(shí)間特征等方面嚴(yán)謹(jǐn)、清晰、規(guī)范的界定價(jià)值內(nèi)涵做出明確規(guī)定。
7.價(jià)格影響因素。本章規(guī)定了影響自然資源價(jià)格的共性因素，并充分考慮了與分等定級中資源質(zhì)量評價(jià)因素的合理銜接。本章依據(jù)因素基本屬性的差異將其劃分為自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素；依據(jù)因素作用尺度的不同將其劃分為一般因素、區(qū)域因素、個(gè)別因素。
本章未包括影響自然資源生態(tài)價(jià)值的因素，亦未詳細(xì)枚舉各類自然資源評估中的具體因素，但明確了參照執(zhí)行的現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
8.各類自然資源價(jià)格評估方法及應(yīng)用要點(diǎn)。本部分規(guī)定了各類資源價(jià)格評估的主要方法與評估要點(diǎn)，按建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地、其他土地、礦業(yè)權(quán)、海域和無居民海島等具體資源類型分節(jié)表述，詳略程度視相應(yīng)類型資源價(jià)格評估中現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的成熟程度而有所差異。
對于已具備可操作性強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)文件的資源類型（例如：建設(shè)用地、礦業(yè)權(quán)），簡要提煉要點(diǎn)，在相應(yīng)部分直接列明需依據(jù)執(zhí)行的文件，以保持繼承和穩(wěn)定。
對于現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對完善，但尚未依據(jù)近年改革方向而更新相關(guān)技術(shù)要求的資源類型，在繼承的同時(shí)，有所發(fā)展。例如：根據(jù)修訂后的《農(nóng)村土地承包法》補(bǔ)充了不同權(quán)利和目的下的耕地評估要點(diǎn)。
對于現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺少針對性，不足以滿足應(yīng)用需求的資源類型，在梳理總結(jié)現(xiàn)行規(guī)程的基礎(chǔ)上調(diào)整、優(yōu)化相關(guān)規(guī)定。例如：單列園地評估一節(jié)，突出其特點(diǎn)與重要性。
林地價(jià)格評估部分，在對現(xiàn)有《森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)范》和《自然資源（森林）資產(chǎn)評價(jià)技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出林地價(jià)格的主要評估方法、估價(jià)要點(diǎn)和不同目的與權(quán)利的林地評估，并以附件形式詳列各評估方法的技術(shù)要求。
草地價(jià)格評估部分的處理與林地類同，在現(xiàn)行《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》基礎(chǔ)上形成草地評估的具體方法和要點(diǎn)，以規(guī)范性附錄呈現(xiàn)。
關(guān)于海域及無居民海島的評估，因《海域價(jià)格評估技術(shù)規(guī)范》已于2020年8 月出臺，無居民海島評估的相關(guān)規(guī)程也正在制訂之中，本標(biāo)準(zhǔn)保留和繼承既有規(guī)定，同時(shí)考慮到實(shí)踐需求，參照城鎮(zhèn)土地估價(jià)的技術(shù)原理，拓展了與無居民海島特征相匹配的評估方法；附件C中補(bǔ)充詳列了海域價(jià)格評估中的海域基準(zhǔn)價(jià)系數(shù)修正法、無居民海島價(jià)格評估中的使用權(quán)出讓最低價(jià)系數(shù)修正法。
9.自然資源保護(hù)涉及的價(jià)格評估。本章對自然資源保護(hù)補(bǔ)償和自然資源生態(tài)損害賠償兩種目的下進(jìn)行價(jià)格評估的技術(shù)思路、方法等進(jìn)行了原理性表述，并列示評估要點(diǎn)與程序。
10.政府公示價(jià)格評估。本章在《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》及《農(nóng)村集體土地價(jià)格評估技術(shù)指引》的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源類型系統(tǒng)梳理整合了建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地基準(zhǔn)地價(jià)和海域基準(zhǔn)價(jià)等政府公示價(jià)格評估的技術(shù)路線、評估程序及各主要評估環(huán)節(jié)的基本要求。為保證政府公示價(jià)格體系的完整性，將標(biāo)定地價(jià)評估單列一節(jié)，明確要求執(zhí)行《標(biāo)定地價(jià)規(guī)程》的具體規(guī)定。
11.執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。本章規(guī)定了評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中的基本遵循，并對自然資源價(jià)格評估成果進(jìn)行了基本規(guī)定，旨在落實(shí)《資產(chǎn)評估法》的有關(guān)要求，增強(qiáng)本領(lǐng)域的規(guī)范性和專業(yè)性。
12.附錄。通則包括三個(gè)規(guī)范性附錄，分別為A林地價(jià)格評估方法、B草地價(jià)格評估方法、C海域、無居民海島的其他價(jià)格評估方法。
（二）估價(jià)通則部分內(nèi)容的處理思路
1.關(guān)于編寫體例。因多類自然資源已形成針對自身特征與需求的評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，故有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為通則，應(yīng)匯集各相關(guān)規(guī)程的核心內(nèi)容，盡可能翔實(shí)具體，使用者依照此文件即可開展基本評估活動(dòng)；另有觀點(diǎn)認(rèn)為，通則應(yīng)僅就具有基礎(chǔ)性、通用性的內(nèi)容進(jìn)行明確界定，各類自然資源評估的具體方法、技術(shù)細(xì)節(jié)等內(nèi)容應(yīng)在細(xì)則或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)程中予以表述。
起草組經(jīng)多次試驗(yàn)和論證，綜合兩種觀點(diǎn)，采用詳略結(jié)合的編寫體例。對涉及基本理念、核心技術(shù)、通用規(guī)則，特別是針對新形勢新要求下需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的不同資源分項(xiàng)或整體評估中涉及的關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)、明確的闡述；對于各類資源評估中成熟的技術(shù)方法、適用的細(xì)節(jié)性要求等僅進(jìn)行概要性表述，直接列示需執(zhí)行的現(xiàn)有技術(shù)文件，從而發(fā)揮“通則+各類針對性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”緊密銜接，共同規(guī)范自然資源評估的作用。
2.關(guān)于“價(jià)格”與“價(jià)值”的辨析。關(guān)于評估結(jié)果應(yīng)定位為待估對象的“價(jià)值”還是“價(jià)格”，在本領(lǐng)域一直存在不同觀點(diǎn)，此次仍有較多專家就此提出意見和建議。起草組經(jīng)充分討論分析，統(tǒng)籌考慮評估結(jié)果的形成機(jī)理、本質(zhì)特征、不同語境下的習(xí)慣性表達(dá)等，采納多數(shù)人觀點(diǎn)，以“價(jià)格評估”作為通用性表達(dá)，即認(rèn)定評估結(jié)果是評估標(biāo)的物在公開或特定市場條件下的價(jià)格估計(jì)值，雖不是真實(shí)發(fā)生的市場價(jià)格本身，但是對市場價(jià)格的模擬，屬于價(jià)格范疇。因各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場機(jī)制尚未形成，當(dāng)評估對象的內(nèi)涵以生態(tài)價(jià)值為主導(dǎo)時(shí)，使用“價(jià)值評估”表述。同時(shí)，增加“自然資源價(jià)格”和“自然資源生態(tài)價(jià)值”兩個(gè)術(shù)語，予以明確界定。
3.關(guān)于對部分現(xiàn)有評估方法的取舍和優(yōu)化。針對現(xiàn)行農(nóng)用地評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的“評分估價(jià)法”，有意見認(rèn)為其科學(xué)基礎(chǔ)不足，爭議較大，不宜推廣。起草組經(jīng)調(diào)研、論證，認(rèn)為此法實(shí)踐驗(yàn)證尚顯不足，故采納意見，不在本標(biāo)準(zhǔn)中作為主要評估方法予以列示。
此外，標(biāo)準(zhǔn)中針對現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中存在的個(gè)別遺漏或未能及時(shí)更新的內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充完善，例如：依據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》的相關(guān)要求，完善了關(guān)于政府公示價(jià)格更新的表述；經(jīng)合理性分析，增加了農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正表編制的技術(shù)方法，即可參照定級因素綜合分值編制；在價(jià)格的市場特征界定中，除公開市場價(jià)格外，增加了“特定市場上關(guān)聯(lián)各方在充分考慮各自利益前提下可接受的公允價(jià)格，以及適用于特定供求關(guān)系的其他價(jià)格”等內(nèi)容。此類細(xì)節(jié)優(yōu)化在不與現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沖突的前提下，較好響應(yīng)了近年市場發(fā)育及評估實(shí)踐的需求，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性。
